این روزها ورود قرارداد بیست و پنج ساله ایران و چین به مرحله علمیاتی با سفر وزیر امور خارجه ایران به پکن، در محافل سیاسی و اقتصادی، مورد بحث است. این قرارداد فروردین سالجاری به امضا رسید و ظریف، وزیر امور خارجه وقت کشورمان بعد از امضای آن توضیحاتی را پیرامون آن ارائه داد.
نکته اینجاست که قرارداد مذکور رسما در مجلس به تصویب نرسید و وزیر امور خارجه وقت هم بر این نکته تاکید کرد که این سند همکاری نیاز به تصویب در مجلس ندارد. چرا؟
آنچه در این خصوص از میان اظهار نظرها و مصاحبه های مقامات دخیل در روند امضای قرارداد بدست آمد این بود که:
– این سند قرارداد و معاهده نیست.
– این سند هیچ تعهدی برای هیچیک از طرفین ایجاد نمی‌کند، بلکه چشم انداز روابط را ترسیم می‌کند.
– بر اساس تفسیر حقوقی دولت و شورای عالی امنیت ملی، این سند طبق قانون اساسی و به دلیل ایجاد نکردن هیچگونه تعهدی، نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی نیست، ولی نسخه‌ای از آن برای رییس مجلس شورای اسلامی ارسال شده است.
– انتشار این سند همچون اسناد مشابه نیازمند توافق هر دو طرف امضا کننده است و عدم انتشار عمومی چنین سندهای راهبردی متداول و معمول است.
– این سند حاوی هیچ عدد و رقمی در خصوص همکاری‌ها اعم از اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، راهبردی و یا سرمایه گذاری و منابع مالی و پولی نیست.
– این سند هیچ منطقه‌ای و یا حتی نقطه‌ای را واگذار نمی‌کند و هیچ حق انحصاری در هیچ حوزه‌ای ایجاد نمی‌کند.
– مدیریت، اداره و یا بهره برداری از هیج منطقه و یا حوزه‌ای واگذار نشده است.
– استقرار هیچ نیروی نظامی در این سند پیش بینی نشده و هیچ امکانی برای در اختیار گرفتن پایگاه وجود ندارد.
– این سند در مخالفت با هیچ طرف ثالث و یا برای مداخله در امور هیچ کشوری نیست.
به این ترتیب تصویب نقشه راه همکاری میان ایران و چین نیاز به تصویب در مجلس ندارد. این سند همکاری چارچوبی برای سطح و نوع همکاری ها فی مابین تعیین کرده است. ذیل این سند همکاری، دو کشور برای ورود به هر یک از زمینه های همکاری که در ادامه جزئی تر تشریح می شود، باید قراردادهای مجزا تدوین کنند که اجرای قرارداد، بر اساس فرایند قانونی، متلزم بررسی آن در مجلس شورای اسلامی و تصویب آن بصورت رسمی و اطلاع رسانی دقیق آن در سایت مجلس است.
آنچه از محتوای این سند همکاری بصورت مختصر در رسانه ها منتشر شد به این شرح است:
*در بخش سیاسی–راهبردی
– ارتقای تبادلات، رایزنی و همکاری در نهادهای منطقه‌ای و بین‌المللی
– همکاری و تقویت زیرساخت‌های دفاعی و مقابله با تروریسم
*در بخش اقتصادی
– پیوند دادن ایران به زنجیره ارزش محور از طریق تکمیل زنجیره‌های مکمل داخلی
– تولید مشترک به منظور تامین بازارهای داخلی دو کشور و کشورهای ثالث با بهره برداری از ظرفیت‌های دو کشور
– همکاری در حوزه‌های نفت، صنعت، معدن و حوزه‌های مرتبط با انرژی (نیرو، انرژی های تجدیدپذیر و …) مبتنی بر دغدغه‌های توسعه ملی پایدار و زیست محیطی
– مشارکت موثر ایران در ابتکار کمربند –راه
– همکاری در زمینه‌های زیرساختی، ارتباطی (ریلی، جاده‌ای، بندری و هوایی)، مخابراتی، فناوری، علمی، آموزشی و بهداشتی
– تسهیل همکاری‌های مالی–بانکی، گمرکی و مقررات زدایی
– همکاری در توسعه مناطق ویژه و آزاد تجاری و صنعتی از جمله در سواحل مکران
– تقویت همکاری‌های غیرنفتی با تمرکز بر حوزه دانش بنیان
– تسهیل همکاری‌ها در زمینه سرمایه گذاری و تامین مالی پروژه‌ها و همکاری‌های اقتصادی
– تسهیل همکاری‌های بخش خصوصی از طریق رفع موانع همکاری
*در بخش فرهنگی
– افزایش شناخت متقابل از طریق ارتقای تبادلات مردمی، گردشگری، رسانه‌ای، سازمان‌های مردم نهاد، انجمن‌های دوستی و همکاری دانشگاهی
– سرمایه گذاری و کمک به تکمیل زیرساخت‌های لازم برای ارتقای همکاری‌های فرهنگی در حوزه‌های مختلف از جمله صنعت گردشگری
بر طبق متن پیش نویس قرارداد که بصورت پی دی اف درآمده، می توان به چشم اندازی کلی از این سند همکاری رسید. در مقدمه متن پیش نویس آمده “دو تمدن کهن آسیایی و دو شریک نزدیک در عرصه های تجاری، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و امنیتی هستند، با دیدگاه ها و منافع مشترک بسیار در عرصه دوجانبه و چندجانبه بوده و یکدیگر را شریک راهبردی مهم خویش تلقی می کنند. با به رسمیت شناختن مشترکات فرهنگی، چندجانبه گرایی، حمایت از حق ملت ها برای برخورداری از حق حاکمیت برابر و مدل توسعه بومی خود و اشتراک دیدگاه‌هایی مشابه در مورد مسائل مختلف جهانی که موجب گسترش روابط آنها به سطح راهبردی مبتنی بر منافع متقابل و رویکرد برد- برد شده است.
با داشتن روابط عمیق و دوستانه از زمان برقراری روابط دیپلماتیک در ۱۹۷۱ با زمینه‌های مساعد برای همکاری در حوزه‌های انرژی، زیرساخت، علوم و فن‌آوری و غیره، رهبران دو طرف قویا متعهد به گسترش روابط و درخواست برنامه برای تقویت روابط بوده‌اند.با اطمینان از اینکه این سند ترمیم کننده فصلی جدید در سپهر مناسبات دو تمدن بزرگ آسیایی چین و ایران و گامی موثر جهت تحقق اراده مشترک رهبران در جهت تعمیق روابط دوجانبه و تقویت همکاری‌های دوجانبه در زمینه‌های مختلف در چارچوب ابتکار «کمربند –راه»می‌باشد؛با هدف عملیاتی شدن بند ششم بیانیه مشارکت در خصوص ایجاد مشارکت جامع راهبردی بین جمهوری خلق چین و جمهوری اسلامی که ژانویه ۲۰۱۶ میلادی منتشر شده و تاکید می‌کند بر ضرورت ایجاد مکانیزم و فراهم آوردن زیر ساخت‌های لازم برای توسعه همکاری‌ها در یک چشم انداز ۲۵ ساله.”
در بند دوم این سند همکاری ماموریت این سند تشریح شده که عبارت است از:
–گسترش همکاری‌های دوجانبه اقتصادی و تجاری
–تعامل موثر بین دستگاه های عمومی دولتی و بخش خصوصی و مناطق آزاد و ویژه
–افزایش میزان اثرگذاری در حوزه‌های اقتصادی، فناوری و گردشگری
–مشارکت راهبردی در حوزه های مختلف اقتصادی
–گسترش همکاری‌ها بین دانشگاه ها، بخش‌های فناوری و علمی
–بازنگری موثر و مستمر همکاری های مشترک اقتصادی به منظور فائق آمدن بر موانع و چالش‌ها
–حمایت از مواضع یکدیگر و همکاری در مجامع بین المللی و سازمان‌های منطقه‌ای
–تقویت اجرای قانون و همکاری‌های امنیتی در حوزه‌های مختلف از جمله مبارزه با تروریسم
–گسترش همکاری نظامی برای تقویت ظرفیت‌های دفاعی و راهبردی
– همکاری در زمینه‌های دیگر.
اما زمینه های همکاری دو کشور کدام هاست؟
* انرژی شامل نفت خام (تولید، حمل، پالایش و امنیت تامین) پتروشیمی، انرژی‌های تجدیدپذیر و انرژی هسته‌ای غیر نظامی
* بزرگراه، خط آهن و اتصالات دریایی به منظور ارتقای نقش ایران در ابتکار کمربند-جاده
* همکاری‌های بانکی با استاندارد بالا، با تاکید بر استفاده از ارزهای ملی، با تصریح بر مقابله با پولشویی، تامین مالی تروریسم و جنایت‌های سازمان یافته
* همکاری‌های گردشگری، علمی- آکادمیک، فناوری و تبادل تجارب در آموزش نیروی انسانی ریشه کن کردن فقر و بهبود وضعیت معیشت مردم در مناطق کمتر توسعه یافته
حالا که این سند همکاری وارد مرحله عملیاتیشده است، باید پرسید که آیا لازم نیست مفاد اینسند همکاری به اطلاع عمومی مردم که منتفعین نهایی هستند، برسد؟
در گفت و گو بادکتر محسن عبدالهی، استاد حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی جویای پاسخ شدیم.
“موضوع انتشار اسناد و موافقت نامه های بین المللی هم از بعد داخلی قابل توجه است و هم از بعد بین المللی. از منظر حقوق و روابط بین الملل یکی از علل اصلی دشمنی ها میان کشورها، همین دیپلماسی مخفی بود. در گذشته اسناد و توافقاتی منعقد می کردند و از انتشار آنها خودداری می کردند. درست به همین دلیل بعد از جنگ جهانی دوم اول دولت ها یکی از عوامل منتهی به اختلافات بین المللی را دیپلماسی مخفی شناسایی کردند. در میثاق جامعه ملل دولت ها مکلف شده بودند که معاهدات خود را ثبت و منتشر کنند. همین رویه بعد از تاسیس سازمان ملل متحد هم دنبال شد. دبیرخانه سازمان ملل در مجموعه کتاب هایی با عنوان «مجموعه معاهدات» تمامی اسناد و توافقات میان کشورها را منتشر می کند و برای الزام کشورها به ثبت و انتشار اسناد و تواققات فی مابین شان در سازمان ملل، ضمانت اجرایی را تعیین کرده اند. به این ترتیب که اگر کشورها بخواهند به معاهده ای در نزد ارکان سازمان ملل استناد کنید، باید معاهده مزبور را در دبیرخانه این سازمان ثبت و منتشر شکرده باشد.
در حوزه حقوق داخلی باید مساله را از منظر حقوق و آزادی های اساسی ملت دید. بویژه در کشورهایی که سابقه مستعمره دخالت قدرتهای خارجی در قالب اشغال و استعمار را دارند، این مطلب برای مردم بسیار اهمیت دارد چراکه زیرا در گذشته برخی از کشورها، حکومت های دست نشانده و ضعیفی بودند، که اقدام به انعقاد موافقت نامه و معاهدات پنهانی می کردند که بعضا حقوق و ممکن بود که منافع بنیادین ملت به مخاطره میانداخت مانند افتاد مل واگذاری اراضی یا دادن امتیازارت اقتصادی کلان به بیگانگان. به همین دلیل در قوانین اساسی کشورها از جمله کشورهای جهان سوم اصرار بر این است که هر نوع معاهده بین المللی که باعث «تعهدات بین المللی»شود، باید به تصویب مجلس آن کشورها برسد.
در گذشته طبیعی است که وقتی نمایندگان ملت از محتوای اسناد و معاهدات بین المللی کشورشان مطلع می شدند،ف فرض بر این بود که مردم هم از این معاهدات مطلع می شدند. این روند در گذشته سابقه داشت که مردم بیشتر از طریق نمایندگانشان در جریان موافقت نامه ها و قراردادها قرار می گرفتند. اکنون وضعیت تغییر کرده و با رشد تکنولوژی ارتباطات، مردم و همپای نمایندگان مجلس در جریان این نوع مذاکرات و موافقتنامه های ناشی از مذاکرات قرار می گیرند.
اما موافقان عدم انتشار توافق همکاری بیست و پنج ساله ایران و چین به دو دلیل برای این موضوع استناد می کنند: اول عدم انتشار به دلیل ضرورت های دوران مذاکرات است. این استدلال قابل اتکا و توجه است. در دنیایی که مملو از رقابت های سیاسی و راهبردی در طول مذاکره یک سند بلند مدت همکاری هستند، نباید جزئیات آن سند را در روند مذاکرات افشا کنند. چراکه بازیگران موثری وجود دارند که ممکن است در فرایند مذاکرات و خروجی مذاکرات تاثیر منفی بگذارند. برای مثال ایران در توافق با کشور بزرگ چین معلوم است که مورد توجه ویژه دشمنان و کشورهایی قرار می گیرد که موافق همکاری های بلند مدت کشورمان با قدرت های جهانی نیستند چون از این همکاری ها آسیب می بینند.
این استدلال موافقان عدم انتشار کاملا منطقی است اما در بحث مورد نظر منتفی شده است؛ تا زمانیکه دولت ادعا کرده در حال مذاکره است و تا زمان تداوم مذاکرات، نمی تواند جزئیات آنرا منتشر کند، قابل پذیرش است. با مراجعه به قانون اساسی دلیل دوم موافقان عدم انتشار مطرح می شود:. قانون اساسی صراحتا انعقاد هرگونه موافقتنامه، معاهده، کنوانسیون و … را منوط به تصویب مجلس می کند نه سند مذاکرات.. یعنی منطق موافقان عدم انتشار تا زمانی درست است که ما در زمان مذاکره باشیم اما همین که مذاکرات به ثمر نشست و سند همکاری مورد امضای دو کشور قرار گرفت، استدلال دوم دولتمردان مطرح می شود که قانون اساسی صحبت از معاهده می کند و خیلی از اسناد از برجام گرفته تا سند 2020 و سند همکاری ایران و چین، اساسا معاهده نیست و یک برنامه همکاری است. بر این اساس نیازی به تصویب در مجلس شورای اسلامی ندارد. اینجا باید میان دو موضوع تفکیک قائل شویم:
موضوع اول اینکه چه نوع توافقاتی باید به تصویب مجلس برسند. این مساله ریشه در تحولی است که طی چند دهه اخیر در حوزه هنجارگذاری در حقوق بین الملل رخ داده است. اگر در گذشته دولتها اکثرا از طریق معاهدات کلاسیک هنجارگذاری می کردند این روزها بیش ار پیش به دلایل متععدی از جمله تسریع در قانونگذاری، از روشهای نرمی موسوم به حقوق نرم استفاده می کنند. اسناد نرم با هر عنوانی که نامیده شوند اعم از برنامه اقدام، اعلامیه سند چارچوب و غیره، هرچند کلیات تعهدات رو مطرح می کنند اما بسرعت لازم لاجرا نیستند لذا این فرصت برای حکومتها در اکثر کشورها فراهم آمده است تا از فرآیند کند و دشوار تصویب پارلمانها خلاصی یابند. این حقوق نرم می توانند در آینده به هسته سخت تعهدات عرفی بین المللی بدل شده یا در قالب کنوانسیون های بین المللی تصویب شوند. در این خصوص مباحث حقوقی مهمی در حقوق بین الملل و حقوق داخلی دولتها از جمله ایران مطرح یا در آینده مطرح خواهد.
موضوع دوم: اینکه به فرض سندی نیاز به تصویب ندارد به معنی این نیست که محتوای آن نباید منتشر نشود. در واقع عدم نیاز به تصویب به معنای عدم انتشار نیست. این نوعی خلط مبحث است. این مساله مغایر با حقوق و آزادی های اساسی مردم است. بر اساس قانون آزادی انتشار اطلاعات، مردم حق دارند از موافقت نامه های بین المللی از جمله برنامه همکاری، مطلع شوند. هرچه دولتها از انتشار این اسناد خودداری کنند؛ف در واقع به گمانه زنی های غیر واقع دامن می زنند. مخالفین چنین همکاری هایی از ابهام و فقدان اطلاعات و شفافیت برای تخریب همکاری استفاده می کنند. در واقع اگر سیاست این است که با عدم انتشار، از یک رابطه یا همکاری حفاظت شود، مصونیت پیدا کند، به اعتقاد من به ضد خود تبدیل می شود. عملا عدم اطلاع رسانی در مورد این سند و مشابه آن، منتهی به آسیب این همکاری می شود. مردم ایران در اثر عدم اطلاع از محتوا، در معرض گمانه زنی هایی قرار می گیرند که با سوء نیت گویا مثلا بخشی از سرزمین ایران به چین واگذار شده است و …
بعنوان مثال سرمایه گذاری چین در بند گواتر پاکستان دقیقا همان کاری بود که هند قرار بود در بندر چابهار انجام دهد. آیا کاری که چین در گواتر انجام داد میدهد به معنی فروش این بندر به چین بوداست؟ پاسخ کاملا منفی است اما در غیاب شفافیت و اطلاعات درست،ف فرصت برای فرصت طلبان و مخالفان، فراهم می شود.
بر این اساس شخصا عدم انتشار سند همکاری ایران و چین را موافق منافع ملی و منافع احتمالی ناشی از این همکاری نمی دانم. ممکن است دولتمردان بگویند بخش هایی از این سند در مورد همکاری های اطلاعاتی و امنیتی، محرمانه است. که در این صورت هم بخش های قابل انتشار، باید منتشر شود. مکن است ادعا شود که برای عدم انتشار سند توافق با چین توافق شده است که در اینصورتنیز باید گفت که حتی چنین توافقی با چین برای عدم انتشار از منظر حقوقی محل سوال اشکال است.”
نتیجه :
آنچه تشریح شد، گواه این نکته است که اسناد همکاری میان دو کشور در روند مذاکرات می تواند محرمانه مانده و به اطلاع عموم نرسد اما به محض امضای این توافقات از سوی دو طرف و ورود این چارچوب همکاری به مرحله عملیاتی که بصورت قراردادهای مجزا ذیل افق ترسیم شده کلی، تنظیم خواهد شد، نیازمند اطلاع رسانی به مردم است. مشخص است که هر قراردادی ذیل یک سند همکاری، باید به تصویب مجلس هر دو کشور برسد و در این مرحله تمامی جزییات کار باید در سایت مجالس قرار گیرد. اما بعد از امضای توافقنامه و قرار گرفتن در مسیر اجرا، مردم نیز بذاید از محتوای سند همکاری مطلع شوند و در سایه سکوت و محرمانه نگری این موضوع، صرفا بستر شایعه سازی و گمانه زنی های خلاف واقع فراهم خواهد آمد.
در مورد سند همکاری راهبردی دو کشور ایران و چین برای مدت بیست و پنج سال که یک ربع قرن و زمانی بلند مدت محسوب می شود، اطلاع جامعه، بویژه تحلیلگران، کارشناسان، اهالی رسانه و محققین از جزییات و محتوای آن، راهی برای تحلیل درست حقایق و همراهی با ساختار حکومتی در تحقق منافع ملی است.
